探討中國(guó)環(huán)境保護(hù)政策的思路

在人類環(huán)境保護(hù)史上，存在著三個(gè)歷史性的標(biāo)志：一是1972年斯德哥爾摩的"人類環(huán)境會(huì)議".這是國(guó)際社會(huì)就環(huán)境問(wèn)題召開的第一次世界性會(huì)議;它特別提出："保護(hù)和改善人類環(huán)境，已經(jīng)成為人類一個(gè)緊迫的目標(biāo)。這個(gè)目標(biāo)將同爭(zhēng)取和平和全世界的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展這兩個(gè)既定的基本目標(biāo)，共同和協(xié)調(diào)地實(shí)現(xiàn)。"二是1992年里約熱內(nèi)盧的"聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)".會(huì)議提出"可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略"的嶄新理念——"既滿足當(dāng)代人的需要，又不損害子孫后代滿足其需求能力的發(fā)展".三是2002年約翰內(nèi)斯堡的"可持續(xù)發(fā)展首腦會(huì)議".會(huì)議提出各國(guó)的"伙伴關(guān)系倡議"，同時(shí)強(qiáng)調(diào)將聯(lián)合采取行動(dòng)、以"拯救我們的星球，促進(jìn)人類發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)共同的繁榮與和平".

因此目前加強(qiáng)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)，在WTO的情況下，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了國(guó)家的地域和財(cái)富概念，而更多的是具有世界成員之一、以及當(dāng)代人對(duì)下代人的歷史性的責(zé)任和義務(wù)。

一、政策的理論依據(jù)：

目前國(guó)際環(huán)境保護(hù)政策的理論基礎(chǔ)，可以說(shuō)是具有三個(gè)層次、或說(shuō)是經(jīng)過(guò)了三個(gè)時(shí)期發(fā)展的歷史集合。即：

一是庇古理論。1920年庇古出版的《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》，被公認(rèn)為是當(dāng)代公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的開山之作。其中庇古從生產(chǎn)的私人成本與社會(huì)成本的分離中，看到了"市場(chǎng)失靈"的表現(xiàn)與政府干預(yù)的潛在可能性與合理性。即工廠生產(chǎn)的成本是私人成本，但生產(chǎn)本身會(huì)造成污染，因而它給社會(huì)其他成員帶來(lái)了"外部性"，這就導(dǎo)致了企業(yè)生產(chǎn)的總成本——包括社會(huì)成本、大于其實(shí)際的私人成本;而市場(chǎng)本身無(wú)力使這兩種成本達(dá)到平衡。這就為政府矯正"市場(chǎng)失靈"的干預(yù)行為(如通過(guò)向工廠征稅來(lái)補(bǔ)償污染受害者等)，提供了合理化的依據(jù)。

庇古理論中隱含了一系列的假設(shè)，如政府知道外部性的大小，并了解帕累托最優(yōu)的實(shí)現(xiàn)條件，因此能夠制定最優(yōu)的稅率與補(bǔ)貼制度等。

二是科斯定理。1991年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、芝加哥大學(xué)的科斯教授，在其1960年的著名論文——《社會(huì)成本問(wèn)題》中，對(duì)庇古的觀點(diǎn)提出了挑戰(zhàn)?？扑拐J(rèn)為，只要產(chǎn)權(quán)界定清晰、交易費(fèi)用足夠低，當(dāng)事人之間可通過(guò)自行協(xié)商、討價(jià)還價(jià)來(lái)將外部效應(yīng)"內(nèi)部化"，因此市場(chǎng)本身具有解決"外部性"的機(jī)制、并非只有通過(guò)政府才能解決"外部性"問(wèn)題;至于到底應(yīng)用何種方式解決"外部性"，應(yīng)視政府與市場(chǎng)運(yùn)作的成本比較而定。

后人將科斯的這些觀點(diǎn)歸納為科斯定理。

無(wú)論是庇古理論還是科斯定理，其積極意義和局限性都是明顯的。庇古理論發(fā)現(xiàn)了私人成本與社會(huì)成本的分離，由此得出政府干預(yù)環(huán)境保護(hù)的必要性和合理性;科斯定理則強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)具有一定自我調(diào)節(jié)的能力，因此政府的干預(yù)應(yīng)當(dāng)建立在市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上、或應(yīng)當(dāng)進(jìn)行兩者的結(jié)合。這兩方面的貢獻(xiàn)都是突出的，但同時(shí)，雙方都遺留下數(shù)量界定的盲區(qū)、尤其是在受外部性影響的經(jīng)濟(jì)主體較多的情況下更是如此。

同時(shí)科斯定理的交易成本為零的假設(shè)，也常常受到經(jīng)濟(jì)學(xué)家的激烈批評(píng)。

三是對(duì)政府行為淵源的再探討。其代表人物是斯蒂格勒和布坎南。1962年，斯蒂格勒發(fā)表文章——《規(guī)制者能規(guī)制什么》，其中特別強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)將政府的規(guī)制目標(biāo)與實(shí)際規(guī)制效果分開來(lái)考察;如果規(guī)制不能取得預(yù)期的效果，那么除保護(hù)公共利益的動(dòng)機(jī)外，政府必然存在進(jìn)行規(guī)制的其它原因。即有可能規(guī)制是利益集團(tuán)對(duì)規(guī)制的需求、與規(guī)制者對(duì)規(guī)制手段的供給之間的結(jié)合，以便實(shí)現(xiàn)各種利益的再分配。1986年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、60年代興起的公共選擇學(xué)派的主要代表人物布坎南教授，則將"經(jīng)濟(jì)人"的概念進(jìn)一步延伸到、以投票人或國(guó)家代理人身份參與政治或公共選擇的人們中，即認(rèn)為政府追求的也是某種特殊利益，而不是什么全民利益。這一延伸主要或部分解釋了，為什么政府的決策并不總是符合公眾的愿望、為什么規(guī)制的效率常常低效、以及為什么管理層貪污腐化現(xiàn)象屢禁不止等。

雖然上述分析及其應(yīng)用已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了環(huán)境保護(hù)的內(nèi)涵，而且西方國(guó)家的政體和國(guó)情又與我國(guó)有著極大的不同，但是在對(duì)環(huán)境保護(hù)政策的理論依據(jù)探討上，上述研究對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)的體制確定和政策制定，還是有著很大的參考和借鑒意義。

二、政策面臨的主要問(wèn)題：

目前我國(guó)的環(huán)境保護(hù)，主要面臨著兩個(gè)層面的問(wèn)題：

一是國(guó)際層面的問(wèn)題。近20年來(lái)，人們相繼發(fā)現(xiàn)"全球變暖"、"臭氧層空洞"和"酸雨沉降"等全球性的重大環(huán)境問(wèn)題，并意識(shí)到其對(duì)人類生存和發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

為此，中國(guó)積極參加各項(xiàng)國(guó)際環(huán)境保護(hù)的合作與交流，并很好的履行了自己的責(zé)任和義務(wù)。如簽署了《京都議定書》、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、《保護(hù)臭氧層維也納公約》等20多個(gè)國(guó)際環(huán)境公約;1999年，實(shí)現(xiàn)了消耗臭氧層物質(zhì)(ODS)的生產(chǎn)和消費(fèi)的凍結(jié)目標(biāo);2002年，啟動(dòng)了國(guó)際履約環(huán)保產(chǎn)業(yè)園建設(shè)等。

二是國(guó)內(nèi)層面的問(wèn)題。這是我國(guó)環(huán)境保護(hù)政策所面臨的更緊迫、更重大、更現(xiàn)實(shí)的主體或核心問(wèn)題。

國(guó)內(nèi)層面問(wèn)題同樣包括兩個(gè)層次，即宏觀存量問(wèn)題和微觀增量問(wèn)題。

宏觀存量問(wèn)題主要是指，目前國(guó)內(nèi)的自然環(huán)境已經(jīng)受到了較大的污染或破壞。資料表明，目前我國(guó)自然環(huán)境遭到破壞的程度是十分嚴(yán)重的。例如：1、土地荒漠化。我國(guó)目前土地荒漠化面積262萬(wàn)平方公里，占國(guó)土總面積的27.3%.18個(gè)省、471個(gè)縣、近4億人口處于荒漠化威脅之中。2、草地退化。我國(guó)目前可利用草地約224萬(wàn)平方公里，退化面積達(dá)85%，嚴(yán)重退化年均2萬(wàn)平方公里;與50年代相比，草原生產(chǎn)力下降30-50%.3、水土流失。我國(guó)目前水土流失面積為367萬(wàn)平方公里，占國(guó)土總面積的40%;每年流失沃土100多億噸;同時(shí)造成河床抬高、水患頻繁的惡果。4、近海污染。我國(guó)目前全部海域受到嚴(yán)重污染，主要污染因子是無(wú)機(jī)氮、無(wú)機(jī)磷和石油類超標(biāo)嚴(yán)重;海洋生物資源因此大量滅絕等。

造成這種狀況的主要原因，仍是在于人們盲目經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)自然的影響和破壞。

例如對(duì)中國(guó)土地沙漠化的成因分析表明，由于風(fēng)力推動(dòng)沙丘遷移導(dǎo)致的僅占5.5%，其余94.5%是由于人為活動(dòng)造成的。其中，由于過(guò)度墾殖造成的占25.4%，由于超載放牧造成的占28.3%等。

1996年西部雪災(zāi)，北旱南澇;1997年重旱;1998年西部特大雪災(zāi)，南北大旱，然后長(zhǎng)江、嫩江、松花江流域特大洪水等。在自然環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞的情況下，自然災(zāi)害越加劇烈和頻繁。

微觀增量問(wèn)題主要是指，目前國(guó)內(nèi)的自然環(huán)境仍然在繼續(xù)受到粗放式經(jīng)營(yíng)的明顯污染或破壞。例如：1、我國(guó)每年約有1.5萬(wàn)平方公里的森林逆轉(zhuǎn)為無(wú)林地、疏林地或灌木林地。2、由于嚴(yán)重超載放牧，草地的退化速度加快。如新疆草地的超載達(dá)到120%以上，寧夏達(dá)到70%，內(nèi)蒙古達(dá)到65%等。3、我國(guó)企業(yè)技術(shù)落后、粗放式經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)突出;單位產(chǎn)值廢污水排放量為世界平均水平的3倍;其中80%以上廢污水未經(jīng)任何處理直接排入江河湖泊。4、污染由城市向農(nóng)村擴(kuò)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染物排放量已占全國(guó)總量的30%以上;全國(guó)2/3的河流受鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)的污染等。

造成這種狀況的主要原因在于：1、我國(guó)污染物排放總量還處在相當(dāng)高的水平，超過(guò)了環(huán)境承載能力。2、生態(tài)惡化的趨勢(shì)沒(méi)有得到有效遏制。包括水土流失、土地荒漠化等。3、人為破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象仍然比較突出。如過(guò)度或粗放式的開采和放牧等。

2002年，我國(guó)在嚴(yán)查環(huán)境違法行為專項(xiàng)行動(dòng)中，共檢查企業(yè)31.6萬(wàn)家、立案查處1.6萬(wàn)家、處分違法行為責(zé)任人400個(gè)等。即，僅違法破壞環(huán)境的數(shù)量之多，就令人觸目驚心。

因此我國(guó)的自然環(huán)境，在宏觀存量較為嚴(yán)峻的情況下，由于微觀增量的繼續(xù)涌進(jìn)，而使環(huán)境格局出現(xiàn)了進(jìn)一步惡化的趨向。這就給我國(guó)的環(huán)境保護(hù)政策，提出了更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

三、政策的基本框架：

多年來(lái)，我國(guó)在環(huán)境保護(hù)的政策方面作出了許多的努力，但是自然環(huán)境卻在持續(xù)和明顯的惡化。這一方面是因?yàn)槲覈?guó)工業(yè)化的飛速發(fā)展及其相關(guān)影響，另一方面也是因?yàn)槲覈?guó)環(huán)境保護(hù)體系缺乏系統(tǒng)、全面的構(gòu)造和協(xié)調(diào)。

世界銀行認(rèn)為，當(dāng)治理環(huán)境污染的投資占GDP的比例達(dá)到1-1.5%時(shí)，可以控制環(huán)境污染惡化的趨勢(shì);當(dāng)比例達(dá)到2-3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量可以有所改善等。但是，投資的效果無(wú)疑是同樣重要和不可忽視的。

我們認(rèn)為，全面、系統(tǒng)的構(gòu)造和協(xié)調(diào)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)體系，需要從以下幾方面著手：

1、設(shè)立職權(quán)相對(duì)獨(dú)立于政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

如果監(jiān)管部門隸屬于政府，那么就難以防止或制約一些政府的行為，例如60年代以來(lái)美國(guó)對(duì)私有農(nóng)田的補(bǔ)助政策、以及目前我國(guó)的一些"形象工程"等;如果監(jiān)管部門完全獨(dú)立于政府，可能又無(wú)法得到政府強(qiáng)力部門的支持、并難以順利開展工作等。

因此，必須尋找介于兩者之間的一種優(yōu)勢(shì)組合。

2、將環(huán)境保護(hù)列入政府的調(diào)控目標(biāo)

從世界的情況上看，幾十年來(lái)，政府的調(diào)控目標(biāo)一直主要是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、通貨膨脹、就業(yè)和國(guó)際收支這四項(xiàng)指標(biāo)，而沒(méi)有考慮到環(huán)境保護(hù)。這就使得環(huán)境保護(hù)，有意無(wú)意的受到了更多的忽視。

保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力。1998年的洪水災(zāi)害、2003年的非典流行，可能會(huì)使國(guó)人有更痛切的體會(huì)。

在宏觀調(diào)控的目標(biāo)中考慮進(jìn)環(huán)境保護(hù)因素，具體的方法很多。目前討論較多的概念是"綠色GDP".即改變現(xiàn)有的GDP核算體系，將生產(chǎn)和消費(fèi)行為對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響引進(jìn)到GDP的核算中;扣除環(huán)境污染的因素，從而糾正現(xiàn)存GDP對(duì)經(jīng)濟(jì)主體行為的誤導(dǎo)等。當(dāng)然，更多的方法仍然有待于進(jìn)一步的篩選、比較、健全和試行。

3、建立有效的產(chǎn)權(quán)機(jī)制

許多資源，只有在明確了產(chǎn)權(quán)或長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題才能得到根本或有效的解決。典型例子如，近10年肯尼亞和津巴布韋對(duì)大象保護(hù)的政策差異;以及我國(guó)80年代末期林地承包的短期化行為等。

據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，1998-2001年，中央政府共投入427億元，用于貧困人口集中的中西部地區(qū)的植被保護(hù)，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民補(bǔ)貼，鼓勵(lì)他們將過(guò)度開墾的農(nóng)田轉(zhuǎn)化為樹林和草場(chǎng);截至2001年底，我國(guó)共完成退耕還林還草1.2萬(wàn)平方公里等。但是，其自然環(huán)境的質(zhì)量如何，可能還值得推敲或考察?；蛘吒鞔_的說(shuō)，目前環(huán)境邊治理、邊破壞的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，這導(dǎo)致一些地方的生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化。

因此，尤其對(duì)于我國(guó)目前土地荒漠化、草地退化等問(wèn)題，我們可能更需要從產(chǎn)權(quán)或長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)權(quán)的角度進(jìn)行考慮或推進(jìn)。

4、存量治理與增量治理同時(shí)入手

存量治理，主要是針對(duì)目前沙漠、退化草地、鹽漬化土壤、荒山荒林荒地、以及近海污染等的綠化或凈化所作的努力。

加強(qiáng)存量治理，這不僅是因?yàn)榇媪勘旧砭褪且粋€(gè)擴(kuò)散污染的重要源頭;而且因?yàn)?，存量治理的過(guò)程及結(jié)果，必然孕育著巨額的財(cái)富創(chuàng)造或?qū)崿F(xiàn)。加強(qiáng)存量治理，可能需要更多的從產(chǎn)權(quán)或長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)著手。

增量治理，主要是嚴(yán)格控制新污染物的流入環(huán)境。包括礦山資源開采對(duì)環(huán)境的破壞、以及生產(chǎn)和消費(fèi)的污水污物的排放和處理等。

加強(qiáng)增量治理，可能需要政府的更多干預(yù)。包括：政府管制、拍賣污染許可證、以及使用稅收或補(bǔ)貼等。近年來(lái)我國(guó)嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和"三同時(shí)"制度，以及2001年國(guó)家建立了環(huán)境保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議制度等，都對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)的增量治理，發(fā)揮了積極和有效的作用。同時(shí)增量治理可能需要更多的考慮和實(shí)行，市場(chǎng)化和制度化的"污染者付費(fèi)原則(PPP)"和"使用者付費(fèi)原則(UPP)"等。

如果換一個(gè)角度來(lái)考察問(wèn)題，那么我國(guó)的環(huán)境保護(hù)政策，可能是應(yīng)當(dāng)努力實(shí)現(xiàn)"四化".即簡(jiǎn)潔的說(shuō)是：目標(biāo)綠地化、方法產(chǎn)業(yè)化、準(zhǔn)則國(guó)際化、以及保障法制化!