關(guān)于我國(guó)環(huán)境監(jiān)督管理體制

一 我國(guó)環(huán)境監(jiān)督管理體制的形成和發(fā)展

我國(guó)環(huán)境管理的發(fā)展歷程大致可以分為三個(gè)階段,即創(chuàng)建階段(1972年—1982年8月)、開(kāi)拓階段(1982.8月—1989年4月)和改革創(chuàng)新階段(1989年5月—現(xiàn)在)。環(huán)境監(jiān)督管理體制作為環(huán)境管理的重要組成部分,其形成和發(fā)展過(guò)程和環(huán)境管理的發(fā)展歷程密不可分,因此,大體上也可分為以下三個(gè)階段:

(一)初始階段

在建國(guó)以后到70年代初,我國(guó)仿效的是前蘇聯(lián)模式,即沒(méi)有建立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu),環(huán)境管理工作就由有關(guān)的部委兼管,因而談不上建立環(huán)境監(jiān)督管理體制。隨著1973年全國(guó)第一次環(huán)境保護(hù)會(huì)議的召開(kāi),國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)布了原國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》(試行草案)。該草案指出：“各地區(qū)、各部門(mén)要設(shè)立精干的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu),給他們以監(jiān)督、檢查的職權(quán)?！币蚨?974年5月,國(guó)務(wù)院設(shè)立了一個(gè)由20多個(gè)有關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)組成的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組,主管和協(xié)調(diào)全國(guó)的環(huán)境工作,其日常工作由其下設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)。1979年,《環(huán)境保護(hù)法(試行)》頒布后,全國(guó)很多省、市級(jí)人民政府也設(shè)立了環(huán)境保護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu),國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)也設(shè)立了環(huán)境保護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu),這是我國(guó)環(huán)境監(jiān)督管理體制的初創(chuàng)時(shí)期。

(二)形成階段

1982年,全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布了《關(guān)于國(guó)務(wù)院部委機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案的決議》,根據(jù)該決議,撤消了國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組,成立了城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部,其下設(shè)的環(huán)保局為全國(guó)環(huán)境保護(hù)的主管機(jī)構(gòu),另在國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)內(nèi)部增設(shè)國(guó)土局,負(fù)責(zé)國(guó)土規(guī)劃與整治工作。很明顯,此時(shí)的環(huán)保局和國(guó)土局仍然是國(guó)務(wù)院部委的下設(shè)機(jī)構(gòu)。

1984年5月,國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》,決定成立國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì),同年12月,城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部環(huán)保局改為國(guó)家環(huán)境保護(hù)局,同時(shí)作為國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的辦公室。1984年以后,省、地、縣環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)相繼作了調(diào)整。在這一階段中,我國(guó)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)可以分為三種類(lèi)型。第一類(lèi)是國(guó)家環(huán)境保護(hù)局,省、直轄市、自治區(qū)環(huán)境保護(hù)局,地、市、縣等地區(qū)性、綜合性環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu),這是環(huán)境監(jiān)督管理體系的重點(diǎn);第二類(lèi)是部門(mén)性、行業(yè)性的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu),如輕工、化工、冶金、石油等部門(mén)都設(shè)立了部門(mén)性的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu),主要負(fù)責(zé)控制污染和破壞;第三類(lèi)是農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門(mén)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)資源管理。

(三)發(fā)展階段

1989年,《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的頒布實(shí)施,確立了我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)督管理體制是一種統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級(jí)分部門(mén)管理相結(jié)合的管理體制。統(tǒng)管部門(mén)是指環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén);而分管部門(mén)則有國(guó)家海洋行政主管部門(mén)、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)和各級(jí)公安、交通、鐵道、民航管理部門(mén),負(fù)責(zé)對(duì)污染防治實(shí)施監(jiān)督管理,縣級(jí)以上人民政府的有關(guān)部門(mén),如土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利部門(mén)也相繼成立環(huán)境保護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)對(duì)自然資源保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。此外,根據(jù)《水污染防治法》第四條規(guī)定,重要江河還設(shè)有水源保護(hù)機(jī)構(gòu),協(xié)同環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。1998年,國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中國(guó)家環(huán)保局升格為部級(jí)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局。并對(duì)有關(guān)管理部門(mén)進(jìn)行了合并,如國(guó)土資源部、農(nóng)林水利部等。從上述我國(guó)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制的形成和發(fā)展的歷史過(guò)程不難看出,隨著環(huán)境問(wèn)題的日益突出,黨和國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題越來(lái)越重視,環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的地位也變得越來(lái)越重要。

二 我國(guó)立法在現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)督管理體制上存在的缺陷

我國(guó)的環(huán)境監(jiān)督管理體制經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、從弱到強(qiáng),從不健全到逐步健全的發(fā)展過(guò)程。應(yīng)當(dāng)說(shuō),現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制對(duì)于加強(qiáng)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作起了非常重要的作用,但這一體制隨著我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的日趨嚴(yán)重,在實(shí)踐中也暴露出許多問(wèn)題。

(一)環(huán)境管理體制立法體系不完善

1,環(huán)境管理體制立法體系的不完整

環(huán)境管理體制立法屬于行政立法的范疇。由于我國(guó)的行政立法不發(fā)達(dá)，沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的“行政機(jī)構(gòu)組織法”，從而不能像人大、法院、檢察院系統(tǒng)那樣從上到下建立有明確法律根據(jù)的行政機(jī)構(gòu)。在環(huán)境行政管理方面當(dāng)然也不例外。從目前的立法來(lái)看，在中央一級(jí)沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的“環(huán)境管理機(jī)構(gòu)組織法”，在地方也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置法規(guī)和規(guī)章。有關(guān)環(huán)境管理體制機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)分工的規(guī)定散建于各有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章中，甚至主要以黨委或政府的紅頭文件下達(dá)。由于沒(méi)有法律的專(zhuān)門(mén)明確的規(guī)定，所以環(huán)境管理機(jī)構(gòu)經(jīng)常處于變動(dòng)之中，而且各地方也很不統(tǒng)一。有的地方設(shè)專(zhuān)門(mén)的環(huán)境保護(hù)局，有的地方則不設(shè);有的讓其他部門(mén)代管，有的則一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子。而且，每一次機(jī)構(gòu)改革，許多地方，特別是市、縣一級(jí)，都面臨著裁減的威脅。從而大大影響了環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性。

2,各種立法規(guī)定之間缺乏協(xié)調(diào)和配合

完善的環(huán)境管理體制立法，應(yīng)當(dāng)是法律、法規(guī)、規(guī)章以及不同方面的立法之間相互銜接、協(xié)調(diào)和配合。法律的規(guī)定可以比較綜合和概括，行政法規(guī)的規(guī)定比較具體，而規(guī)章的規(guī)定只規(guī)定具體的實(shí)施辦法。但現(xiàn)有的立法，有時(shí)法律的規(guī)定特別具體，而規(guī)章的規(guī)定反而較抽象。比如，《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了“環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)在批準(zhǔn)設(shè)置入海排污口之前，必須征求海洋、海事、漁業(yè)行政主管部門(mén)和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的意見(jiàn)”這一特別具體的職責(zé)要求，但對(duì)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)如何對(duì)有關(guān)部門(mén)進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督這一重要問(wèn)題卻沒(méi)有進(jìn)一步作出規(guī)定。而《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》這一規(guī)章卻規(guī)定了“沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)根據(jù)本行政區(qū)近岸海域環(huán)境功能區(qū)環(huán)境保護(hù)的需要，對(duì)國(guó)家海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，可以組織擬訂地方海水水質(zhì)補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)發(fā)布”這一本應(yīng)由法律規(guī)定的行政機(jī)構(gòu)的職能。

3,單行立法對(duì)環(huán)境管理體制的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單

作為環(huán)境管理主要法律依據(jù)的各單行法律，如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等，本應(yīng)對(duì)各部門(mén)的在環(huán)境管理方面的職責(zé)作出比較具體的規(guī)定，以便于各部門(mén)各司其職，并相互配合。但實(shí)際上，目前有關(guān)的各單行法在規(guī)定管理體制時(shí)往往都過(guò)于抽象、簡(jiǎn)單，特別是涉及到有關(guān)部門(mén)時(shí)更是如此，以至于使相關(guān)的執(zhí)法部門(mén)認(rèn)為自己只是一個(gè)擺設(shè)。比如，《大氣污染防治法》第四條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。各級(jí)公安、交通、鐵道、漁業(yè)管理部門(mén)根據(jù)各自的職責(zé)，對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)船污染大氣實(shí)施監(jiān)督管理?？h級(jí)以上人民政府其他有關(guān)主管部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)大氣污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。”這里的有關(guān)部門(mén)“根據(jù)自己的職責(zé)”和“在各自的職責(zé)范圍內(nèi)”對(duì)大氣污染防治實(shí)施監(jiān)督管理，不僅這些部門(mén)不知道到底自己怎樣對(duì)大氣污染防治實(shí)施監(jiān)督管理，可能連立法起草者都不知道這些相關(guān)部門(mén)有什么管理職責(zé)，而只是一種立法的套話。其它的污染防治法和資源管理法都存在這種狀況。

4,規(guī)范性文件經(jīng)常代替正式的立法

環(huán)境管理體制的立法作為環(huán)境保護(hù)立法的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)具有嚴(yán)肅性和相對(duì)的穩(wěn)定性。反映在立法形式上，應(yīng)當(dāng)是讓具有較高位階通過(guò)嚴(yán)格的立法程序制定的法律和行政法規(guī)占據(jù)主導(dǎo)地位。但我國(guó)關(guān)于環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)，往往通過(guò)紅頭文件的形式確定。有時(shí)經(jīng)某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人簽字就可成立一個(gè)機(jī)構(gòu)，或者將某一職權(quán)轉(zhuǎn)歸某一部門(mén)。這樣往往造成規(guī)范性文件與法律規(guī)定相沖突

(二)環(huán)境管理體制立法內(nèi)容存在交叉和矛盾

1,環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置

由于我國(guó)的環(huán)境管理體制從各部門(mén)分工管理逐步變?yōu)榻y(tǒng)一監(jiān)督管理和分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的管理體制的，而在這種變化過(guò)程中只注意對(duì)新機(jī)構(gòu)的授權(quán)，不注意對(duì)原有機(jī)構(gòu)及其相關(guān)職能的撤銷(xiāo)，從而就發(fā)生了某些環(huán)境管理機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置的現(xiàn)象。1998年的機(jī)構(gòu)改革雖然在一定程度上解決了這一問(wèn)題，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置的現(xiàn)象還在一定程度上存在。比如，在自然保護(hù)方面，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局設(shè)置有專(zhuān)門(mén)的自然保護(hù)司，而國(guó)家林業(yè)局也設(shè)置了野生動(dòng)植物保護(hù)司。其實(shí)，野生動(dòng)植物的保護(hù)，僅是自然保護(hù)的一個(gè)方面。在特殊環(huán)境區(qū)域的保護(hù)方面，就有自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、生態(tài)功能保護(hù)區(qū)等不同名稱(chēng)，而不同的名稱(chēng)，就要設(shè)置不同的機(jī)構(gòu)加以管理。這種機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置必然造成職能的交叉和重疊。在生物多樣性保護(hù)方面，特別是在轉(zhuǎn)基因生物的管理方面，國(guó)家環(huán)保總局作為生物多樣性公約的國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，設(shè)有專(zhuān)門(mén)的管理辦公室，而農(nóng)業(yè)部門(mén)也建立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)。在環(huán)境監(jiān)測(cè)方面，環(huán)保部門(mén)建立了從上到下的四級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)，而其他部門(mén)，如農(nóng)業(yè)部門(mén)、水利部門(mén)等也建立了自己的環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)，而且各部門(mén)對(duì)同一監(jiān)測(cè)對(duì)象的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)往往相互矛盾。

2,統(tǒng)管部門(mén)和分管部門(mén)的地位平等，關(guān)系不明確，導(dǎo)致相互扯皮的現(xiàn)象嚴(yán)重

引起這一問(wèn)題產(chǎn)生的原因在于《環(huán)境保護(hù)法》中確立的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的統(tǒng)管地位與我國(guó)政府行政管理體制存在一定的不協(xié)調(diào)性。也就是說(shuō),統(tǒng)管部門(mén)與分管部門(mén)的地位的平等性使得環(huán)境保護(hù)部門(mén)在行使統(tǒng)一管理的職能上常常出現(xiàn)難以自圓其說(shuō)的尷尬局面。針對(duì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理,環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)到底行使哪些職權(quán),而其他有關(guān)主管部門(mén)又行使哪些職權(quán),統(tǒng)管部門(mén)的統(tǒng)管地位體現(xiàn)在哪些方面,現(xiàn)行的法律并沒(méi)有作出明確的界定,因而便出現(xiàn)了有些問(wèn)題爭(zhēng)著管，而有些問(wèn)題都不管的現(xiàn)象。這樣,環(huán)境保護(hù)部門(mén)的統(tǒng)管地位在實(shí)踐中也只不過(guò)是一紙空文罷了。

(三)立法規(guī)定按行政區(qū)劃分管、按單要素分管的管理體制很不科學(xué)

從現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)督管理體制來(lái)看,無(wú)論是統(tǒng)管部門(mén)還是分管部門(mén)都是按照行政區(qū)劃設(shè)置的,并且分管部門(mén)都是按單要素設(shè)置,如土地、礦產(chǎn)、林業(yè)等部門(mén)。這一管理模式有其不合理之處。2000年11月26日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》,該綱要提出了“生態(tài)系統(tǒng)方式”等概念。同時(shí)《環(huán)境保護(hù)法》的第二條也明確規(guī)定：“本法所稱(chēng)環(huán)境是指影響人類(lèi)生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體?！币蚨h(huán)境不是指的某一環(huán)境因素,而是所有環(huán)境因素構(gòu)成的總體,即生態(tài)系統(tǒng)。近年來(lái),無(wú)論是在國(guó)內(nèi)還是在國(guó)際上都面臨著生態(tài)環(huán)境日益嚴(yán)重的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性破壞,面對(duì)區(qū)域、流域生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能的破壞,這種按行政區(qū)劃、按單要素分管的管理模式已顯得無(wú)能為力。

(四)地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的雙重管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的需要

在我國(guó)，地方環(huán)保行政主管部門(mén)受同級(jí)政府和上級(jí)環(huán)保行政主管部門(mén)的雙重管理，上級(jí)環(huán)保部門(mén)主要對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，最重要的人事任免權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)則歸地方政府領(lǐng)導(dǎo)。這就導(dǎo)致了地方環(huán)保部門(mén)往往看地方政府的臉色行事，而對(duì)上級(jí)環(huán)保部門(mén)的建議有時(shí)則充耳不聞。而地方政府官員有時(shí)為了地方GDP總量，為了自己的政績(jī)考慮，往往上馬一些對(duì)地方環(huán)境有污染的項(xiàng)目或者對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重大貢獻(xiàn)但又污染嚴(yán)重的企業(yè)關(guān)愛(ài)有加，這時(shí)候一個(gè)小小的隸屬地方政府的環(huán)保行政部門(mén)，對(duì)此只能睜一只眼、閉一只眼。受制于地方的現(xiàn)象在我國(guó)各級(jí)環(huán)保部門(mén)之間非常普遍。此次松花江污染事件的發(fā)生，據(jù)報(bào)道吉林省環(huán)保部門(mén)在事件發(fā)生后并沒(méi)有立即上報(bào)給國(guó)家環(huán)保總局，而是先報(bào)給地方政府，最后由于事態(tài)的擴(kuò)大，不敢也不能瞞住的情況下才上報(bào)給環(huán)?？偩郑藭r(shí)已是污染發(fā)生幾天后的事了。

三 對(duì)如何完善我國(guó)的環(huán)保監(jiān)督管理體制的考慮

1,制定綜合性的環(huán)境管理體制立法

目前我國(guó)有關(guān)環(huán)境管理體制的立法分散在各種法律、法規(guī)、規(guī)章，甚至規(guī)范性文件中，由于不集中，各種立法之間難免出現(xiàn)重復(fù)、交叉和矛盾。為了完善環(huán)境管理體制的立法，應(yīng)當(dāng)制定一部綜合性的環(huán)境管理體制立法，確立環(huán)境管理部門(mén)的地位、機(jī)構(gòu)組成、各部門(mén)承擔(dān)的管理職能以及各部門(mén)間相互協(xié)調(diào)、配合和監(jiān)督的程序等。在這種綜合性立法的基礎(chǔ)上，再由各部門(mén)、各地方將自己的職責(zé)具體化。這樣就形成一個(gè)具有系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)一致的環(huán)境管理體制立法體系。這樣的一個(gè)立法體系是保障法治社會(huì)各行政機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的必要條件。

2,擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的職權(quán),建立一個(gè)真正的環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一管理和綜合管理部門(mén)。

現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)名義上是一個(gè)統(tǒng)管部門(mén),而實(shí)際上重點(diǎn)是對(duì)污染防治進(jìn)行監(jiān)督管理,對(duì)于資源的管理則由資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)。早在1985年10月,李鵬同志在“全國(guó)城市環(huán)境保護(hù)會(huì)議”上就指出：“環(huán)境保護(hù)部門(mén)既是一個(gè)綜合部門(mén),又是一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)“。這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個(gè)能夠代表本級(jí)政府行使歸口管理,組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查職能的有權(quán)威的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。”因而在實(shí)行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的今天,應(yīng)擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)監(jiān)督管理的職權(quán)范圍,使其既對(duì)污染防治進(jìn)行監(jiān)督管理,又對(duì)資源的保護(hù)行使監(jiān)督管理權(quán),真正成為一個(gè)綜合性的統(tǒng)一監(jiān)督管理部門(mén)。如前所述,發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是環(huán)境問(wèn)題比較嚴(yán)重的國(guó)家莫不如此,我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)也將如此。臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)在“行政院”下設(shè)“環(huán)保署”,而“環(huán)保署”在“行政院”中處于第三個(gè)層次。臺(tái)灣地區(qū)上層已經(jīng)認(rèn)識(shí)到現(xiàn)行的環(huán)境管理體制制約了其環(huán)境管理的效率,并擬定于2002年在“行政院”下設(shè)“環(huán)境資源部”該部將成為集管轄森林、水資源、污染防治于一體的第一大部。

3,改環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)為中央垂直領(lǐng)導(dǎo)或者省以?xún)?nèi)垂直領(lǐng)導(dǎo)。

前幾年由于地方政府違法亂批亂占耕地的現(xiàn)象導(dǎo)致我國(guó)大量土地的閑置使用，國(guó)土資源遭到了巨大的浪費(fèi)。后來(lái)國(guó)家將地方各級(jí)土地管理部門(mén)改為省以?xún)?nèi)垂直管理后，我國(guó)土地市場(chǎng)的浪費(fèi)現(xiàn)象和地方政府的干預(yù)現(xiàn)象得到了巨大的遏止。我們可以借鑒這做法，把地方各級(jí)環(huán)保部門(mén)改為中央垂直領(lǐng)導(dǎo)或者省內(nèi)垂直領(lǐng)導(dǎo)，這樣地方縣市的領(lǐng)導(dǎo)則很難再干預(yù)地方環(huán)保行政部門(mén)的工作了，地方環(huán)保部門(mén)開(kāi)展工作也就更加的大膽、積極了，執(zhí)法時(shí)腰桿也更硬了。

另外，立法上應(yīng)當(dāng)明確環(huán)境保護(hù)行政統(tǒng)管部門(mén)和分管部門(mén)的職責(zé)和分工。目前我國(guó)法律規(guī)定統(tǒng)管部門(mén)與分管部門(mén)之間不存在行政上的隸屬關(guān)系，在行政執(zhí)法上都是代表國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法行使行政執(zhí)法權(quán)，其法律地位是平等的，沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。而只有在環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的分工不同，即監(jiān)督管理對(duì)象和范圍有差異，但都是屬于環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，在環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)和性質(zhì)上是一致的。[1]由于《環(huán)境保護(hù)法》第七條關(guān)于環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制的規(guī)定尚不具體，對(duì)統(tǒng)管與分管之間的關(guān)系以至職責(zé)權(quán)限的劃分還不夠詳盡;一些自然資源保護(hù)單行法對(duì)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制也缺乏相應(yīng)的條款或者明確的規(guī)定，致使一些地方、部門(mén)之間依然存在相互扯皮、推委等不良現(xiàn)象。為了解決上述問(wèn)題，立法可以規(guī)定統(tǒng)管部門(mén)對(duì)分管部門(mén)具有規(guī)劃和協(xié)調(diào)的職責(zé)，另外還應(yīng)賦予統(tǒng)管部門(mén)對(duì)于分管部門(mén)所涉及環(huán)保工作的法定的監(jiān)督管理權(quán)?？傊瑧?yīng)使環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)在環(huán)境保護(hù)中處于主導(dǎo)和牽頭的地位。